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財政與貨幣政策協調配合70年

來源:新京報 | 作者:賈康 | 時間:2019-08-08 | 責編:李曉曼

       賈康 華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家、財政部財政科學研究所原所長

從1949年到2019年,中國經濟經歷了計劃經濟為主導向市場經濟為主導的方向轉變,再到當前的“新常態”,政府的調控手段也相應出現較大轉變,集中體現之一是財政與貨幣政策協調配合的不斷完善。

計劃經濟體制時期,政府對國民經濟實行指令性計劃為主的直接控制,“經濟杠桿型政策手段”不受重視,但我國關于財政、信貸、物資、外匯“綜合平衡”的探討,實際內容已涉及財政政策與貨幣政策的協調問題,形成了特定時期特定體制背景下的一些初步的經驗總結,以及理論上的一些概括性認識。

在改革開放中,進入建設和發展社會主義市場經濟的新時期,我國在積極學習借鑒市場經濟體的宏觀調控理論與經驗過程中,結合中國的現實需要和實踐探索,極大地豐富了關于財政政策、貨幣政策相互協調配合的認識,并不斷地積累起本土經驗。

市場經濟的宏觀調控體系,以間接調控為基本特征,即政府調控主體主要通過政策手段把經濟參數附加到市場上多種生產要素的價格信號上,進而調節、引導市場主體的生產經營行為。間接調控所依仗的主要政策手段,便是財政政策與貨幣政策。這兩大宏觀調控政策共同服務于宏觀調控的總目標,但分工而互補,需要相互協調配合,促使經濟運行趨于總量均衡和結構優化的理想狀態。隨著我國經濟“市場化”和融入“全球化”的進程,經濟運行的復雜程度大大提高了,財政、貨幣政策加強協調配合的必要性和復雜性也顯著增加。

財政與貨幣政策協調配合是客觀需要

財政政策與貨幣政策具有緊密的聯系,從根本上說首先植根于雙方政策調控最終目標的一致性。兩大政策調控的著眼點,都是針對社會供需總量與結構在資金運動中表現出來的有悖于貨幣流通穩定和市場供求協調正常運行狀態的各種問題;兩大政策調控的歸宿,都是力求社會供需在動態過程中達到總量的平衡和結構的優化,從而使經濟盡可能實現持續、穩定、協調發展。兩大政策的緊密聯系還來源于雙方政策手段的互補性以及政策傳導機制的互動性:一方的政策調控過程,通常都需要對方的政策手段或機制發揮其特長來加以配合策應——從社會總資金的運動來看,財政政策對資金運動的影響和貨幣政策對資金運動的影響,相互間必有千絲萬縷的聯系和連鎖反應,各自的政策實施及其變動,必然要牽動對方,產生協調配合的客觀要求。

在財政政策與貨幣政策存在緊密聯系的同時,又由于各自在經濟體系中所側重的不同領域和具備的不同作用,而具有一系列的差異性特征。在調節范圍、側重點、手段、反周期不同階段的功能空間、所調控資金遵循的經濟運行機理、以及政策時差與調節時滯等方面,都有不同。

正是由于財政政策與貨幣政策之間存在十分密切的相互聯系,同時又存在一系列不同特點和側重點,因此,在宏觀調控中,兩者必須緊密配合,取長補短。

從開放視角看,我國加入WTO以后,無論是進出口規模,還是跨境資本流動規模都出現猛增,國民經濟融入全球化的進程迅速加快,國內外經濟運行的關聯度和互動性大大增加,宏觀調控既要考慮外部沖擊對本國經濟的影響,又要考慮本國政策對其他國家的影響及其反饋作用情況。同時,人民幣匯率浮動的彈性明顯提高,匯率浮動在為經濟主體帶來更多交易靈活性、便利度的同時,也帶來了更多的風險和調控成本。因此,宏觀調控任務的復雜性顯著增加,要求兩大政策在更廣泛的領域達成共識,在更為復雜的環境下,對更為復雜的政策事項作出及時、合理的相互配合。

從改革維度看,我國財政領域和金融領域的變革和創新都正向縱深推進,其最終目標都是通過體制改革適應社會主義市場經濟的要求,而且客觀上必須有機地結合于全面改革的大配套之中,這在本質上有利于促進兩大政策的協調配合。但是,改革的過程也不可避免地帶來一些階段性的脫節、紊亂和矛盾,影響政策配合的有效性,為盡可能避免或減少這些問題,加強兩大政策的協調配合也必不可少、亟須優化。

財政政策側重結構調整功能

關于財政、貨幣政策的協調配合及其中的角色側重,還可提出如下認識要點:

我國二元經濟結構和地區差異顯著的特點,決定了經濟增長過程中結構變動因素特別強烈,問題十分突出,涉及總需求結構、產業結構、城鄉結構、區域結構、國民收入分配結構等諸多領域的矛盾,而且在開放程度日益提高的環境中,這些結構性問題更容易傳遞總量問題。例如,在總需求結構中,消費需求比例偏低是導致出口壓力大的重要原因,而出口快速增長又是誘發流動性過剩以及通貨膨脹的重要因素。與此同時,我國實現現代化戰略目標的趕超性質和激烈的國際競爭環境等,不允許我們坐等由漫長的平均利潤率形成過程和調節資源配置過程來解決結構問題。因此,必須清醒地看到政府在現代化過程中通過國家干預促進結構優化的責任,在大力推進市場取向改革的同時,努力提高決策水平,積極而有分寸地把握好調節結構方面的工作。對此,財政收支可以成為非常重要的操作手段,財政政策可以積極發揮其結構調整功能的優勢,以區別對待的方式,通過調整財政收支的流向和流量,達到促進結構優化的效果。另一方面,貨幣政策調控的特點決定了它不宜實施過多差別性的調控措施,因此,兩大政策在我國結構優化調控方面的協調配合,應以財政政策為主,貨幣政策為輔。近些年,財政政策的重點是合理把握財政支出規模,優化支出結構,較大幅度增加在社會保障、教育、衛生、住房保障、生態保護和科技創新等方面的支出,同時積極探索有關稅制改革和推進收入分配格局合理化。

貨幣政策側重總量調控功能

在總量方面,當宏觀經濟所要解決的主要問題是避免經濟過熱和防止明顯通貨膨脹時,由于貨幣政策對于總量調控的功能更為顯著,效果更為直接,尤其擅長通貨膨脹時期的總量緊縮,所以,貨幣政策應在此階段擔任總量調控的主力。而財政政策的總量調控效果具有間接性,并且我國財政政策需要在較長時期內承載優化結構和為改革提供財力保障的歷史任務,不到非常時期,不宜實施過分緊縮的財政政策。因此,在緊縮總量的調控方面應以貨幣政策“從緊”為主導,財政政策發揮適當配合作用,使其在總需求調控方面的影響盡量保持中性,并在增加有效供給方面更多發揮財政政策的作用。

當經濟運行處于低速階段和面對較大下行壓力時,擴張總需求的貨幣政策操作雖有必要,但卻往往感覺效果不彰,被人們比喻為這條政策之繩,拉住飛奔的車輛時有效,但要推車加速時,卻使不上勁兒了,此時特別需要財政政策以“積極”的形態,和貨幣政策一起實施擴張性的反周期操作。此時財政在以加大支出、提升赤字率和減稅降負等措施實施擴大內需的刺激政策時,又必須結合區別對待、突出重點、優化結構、改善民生的一系列“供給管理”目標,發揮其不可替代的“定向調控”、“點調控”功能。在我國應對亞洲金融危機、世界金融危機沖擊和在2010年后“引領新常態”的宏觀調控中,貨幣政策和財政政策的協調配合已積累了一些經驗,并有中國特色的貨幣政策以“定向寬松”助力結構優化的探索。

從最一般的經濟學原理層面上講,一個經濟體總是要關注總量與結構兩個方面,以形成政府宏觀調控的框架性認識。貨幣政策和財政政策作為政府實施宏觀調控的兩大政策體系和工具手段,相對而言,貨幣政策應側重于總量調節,而財政政策在配合貨幣政策總量調節的同時,應注重政府應當從事的結構調節。兩者相互配合,可針對和適應不同具體經濟情形之下的調控需要。兩大政策之間,可有“寬財政+寬貨幣”“寬財政+緊貨幣”“緊財政+寬貨幣”“緊財政+緊貨幣”四種搭配模式。

積極財政政策應對亞洲金融危機

1998年為了應對亞洲金融危機的沖擊,中國第一次實施了寬松刺激的財政政策,當年增發長期建設國債擴大政府投資,這是我國明確表述的“積極財政政策”的肇始。此后的二十年間,雖然有歷次收縮財政擴張力度的意圖與努力,但效果有限,這與廣為人知的中國經濟增長很大程度乃至過大程度上依靠政府投資與舉債(指標體現上包括赤字,也包括中央、地方政府負債)的認知是一致的。2008年全球金融危機之后,中國政府大手筆的“四萬億一攬子經濟刺激政策”更是將擴張的財政政策推上一個前所未有的力度,其功過是非,各方見仁見智,需要留待歷史檢驗評說——但我認為,刺激的大方向和時機把握,總體上是應當予以肯定的。

在這個長達二十年的經濟刺激為主的調控之路上,財政與貨幣兩大部門,雖時有內部“摩擦”,但總體而言始終攜手前行,共同服務于宏觀調控之大局。其基本作用機制是:發改委確立政府鼓勵投資的方向和項目,央行具體掌握貨幣閘門,中央財政牽頭安排赤字、公債、減稅和支出的結構性發力重點以配合產業政策、區域政策等的“區別對待”,并實際上行使金融國資委職能,參與國有金融資本運作的戰略決策,與國資委會同編制、牽頭管理國有資產經營預算,處理集中起來的部分實體經濟國有企業資產收益的分配。地方政府具體實施中,地方財政部門實際上既直接安排投資等支出安排,也按照地方發展戰略和決策層意圖通過投融資平臺介入地方投融資。也就是說,在我國的體制條件下,除了國債的借用必然成為貨幣、財政兩大政策的“接合部”,地方政府舉債和投融資平臺,實際上也是前些年財政政策與貨幣政策的主要交匯點之一。

在地方層面的這一交集區,毋庸諱言,各金融機構與地方政府之間是可能存在某種訴求與利益的“共謀”關系的。也就是說,多上項目多投資,對雙方是各得其利,皆大歡喜,地方政府有政績、有稅收、有就業,而金融機構會吃定地方政府背后無限的國家信用,盡其所能設計、包裝各類形形色色、有白有灰的金融產品,以實現財務收益追求。這一場盛宴不散的前提是投資始終保持增長。

“新常態”下“一穩一松”防風險

近年來,隨著我國經濟進入新常態,以粗放型要素投入為主的傳統增長模式已近黃昏,投資增速已明顯回落。為引領新常態,2016年以來,中國政府大力實施供給側結構性改革,強調“去產能、去庫存、去杠桿”,與此同時積極“降成本、補短板”,力圖為中國經濟轉型打造出一個結構優化支撐的新的質量升級版。供給側結構性改革的“三去”之實質,是市場出清,釋放出那些鎖閉在落后、過剩領域的寶貴的要素資源,這其中就包括由央行系統總量調控為主執掌的貨幣即“流動性”。此背景下2017年底的中央經濟工作會議列出了經濟工作的三大攻堅戰,其中“防風險”列為第一,為此,貨幣政策定調為“穩健”(當時實際上就是更傾向于緊縮),而與之相配合,財政政策則定調為“積極”,以“一穩一松”的搭配,共同迎戰風險,以求度過中國經濟的新的考驗期。其后,在中美貿易摩擦升級的外部不確定性壓力凸顯之下,貨幣政策調整為“松緊適度”“保持流動性合理充裕”,是必要的“相機抉擇”,而財政政策理應在“安全區”內保持必要的“更加積極”的力度和更好地實施結構性對策。

財政政策表面上看未在“防風險”、“去杠桿”的一線,實則已在努力清理地方債、整頓投融資平臺、規范PPP。雖然其試圖消除地方政府投資過度沖動的取向與央行方面顯然是一致的,但與央行的某些進退維谷之處相仿,也難免有其苦衷和力有不逮之處。現實的問題和壓力是,央行也好,財政也好,上述這些努力往往被以各種方式化解,實際效果還難說樂觀。央行的“去杠桿”業績不時受質疑;中央財政的“積極”也不時受質疑;地方財政部門在歷經幾年的巨額存量隱性債務的化解之后,似乎再一次面臨“基層財政困難”、欠薪欠費可能于某些局部再次降臨、地方隱性債風險又有上升的壓力。

結構優化提高發展質量是現階段兩大政策協調之本

在當前錯綜復雜的情況下,“去杠桿”已調整為總體要求的“穩杠桿”,但最關鍵的其實仍是結構優化提高發展質量問題,以及如何強化地方政府和企業主體的預算約束這個“治本”問題。運行中,在財政、貨幣政策調控的結合部加強重點領域的合理協調,有涉及國債、財政存款、外匯儲備等領域值得總結的不少調控經驗,但特別值得強調的,首先還是優化財政、貨幣政策協調配合所應注重的制度建設邏輯:

總體來看,應肯定近年我國財政、貨幣政策協調配合取得了諸多進展,在兩大政策的結合部實施了一些具有新意的措施安排,對實現我國經濟又好又快平穩運行發揮了積極作用,但受多方面因素的制約,相對于經濟發展的客觀需要而言,兩大政策的協調配合仍存在著較大的改善空間。為了提高宏觀調控的有效性,更好地維護我國在開放條件下的經濟利益和抗御風險,兩大政策需要在協調配合的各領域求同存異,提高協調配合的及時性和有效性,開拓協調配合的廣度和深度。在優化兩大政策協調配合的過程中,應遵循和注重的基本內在邏輯是制度建設導向的,而非只是解決技術性磋商層面的問題。

首先,財政政策和貨幣政策作為最重要的兩大宏觀經濟政策,其本質上具有經濟運行共同目標決定的協調要求。作為發展中國家,我國財政政策和貨幣政策在很長一段時間里,都要服從和服務于轉變經濟發展方式和完善社會主義市場經濟制度的戰略任務。因此,在實現財政政策和貨幣政策的協調配合中,要從兩大政策的共同目標出發,大處著眼探索它們協調配合的長效運行框架和優化具體協調方式與手段的制度安排,避免簡單地“頭疼醫頭,腳疼醫腳”,即不局限于兩大政策協調配合的具體的短期效果,重在探索全面配套改革中兩大政策協調配合的宏大目標的實現、中長期制度性框架和各種機制安排的優化。我國作為一個轉軌中的發展中國家,經濟運行中所面臨的突出矛盾和問題通常有著復雜的體制性和制度性根源,在財政、貨幣政策協調配合方面也是如此,財政政策與貨幣政策自身存在傳導機制不通暢,體制改革不到位,與地方、企業、金融機構“軟預算約束”還相當明顯等問題有內在關聯,會制約兩大政策協調配合的效果。因此,要尊重經濟規律,重視微觀傳導機制的構建和其他應配套進行的制度變革,在逐步實現財政、金融體制改革和全局配套改革目標的基礎上,優化財政、貨幣政策協調配合的制度、機制和措施安排,特別是消除地方與市場主體“軟預算約束”頑癥。從長期看,制度建設是最重要的。

其次,兩大政策及其實施系統自身的完善程度對于優化兩者協調配合狀況具有基礎條件的意義,同時由于財政政策和貨幣政策具有很強的互補性,兩者協調配合狀況又反過來影響它們各自的有效性。因此,兩大政策的自身完善與兩者協調配合狀況的優化是相輔相成的關系,具體工作層面上的表現必然是較為復雜、靈活和帶有執行者個人風格色彩的,在多因素的復雜而有彈性空間的協調、選擇方面,財政部、央行雙方工作人員的素質、熟悉程度和工作層的溝通、認可程度,無疑將是非常重要的,是非常值得培養和保持的。但從全局和中長期看,最值得信賴和追求的,仍然是一套對于科學決策(政策設計)和合理選擇政策組合(協調配合)最具基本保障性的科學化、法治化導向的決策程序、協調機制和執行、修正程序與應急機制。

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